济安金信｜让失能老年人老有所养！

在老(lǎo)龄(líng)社会(huì)中，最让人焦虑的是家中(zhōng)失能老人如何照护的问题，而作为失能老年人的家庭成员，他们(men)从生理到心理，从工(gōng)作到生活，从时(shí)间精力到(dào)家庭关系(xì)等，各方面的压力也会显著增加，“一人失能、全家失衡”是这种状况的典(diǎn)型写照。

有些老年人之(zhī)所以会失(shī)能，是在年老、疾病、伤残等因素(sù)影响下(xià)，肌体(tǐ)的某些(xiē)功能部分或(huò)全部(bù)丧失，从而导致日(rì)常活动(dòng)能力、认知能力、感知感觉能力、沟(gōu)通(tōng)能力都有所缺失或受到限制。一般来说，失能老年人的基本生活(huó)需求能否得到满足，直接影响其晚年生(shēng)活质量。那些失能后照护需(xū)求不能得到很好满(mǎn)足的老人，比起那些照护需(xū)求能够得(dé)到较好满足的老人，其生存(cún)质量缺(quē)乏保障。正因如此，失能老年人照护是养(yǎng)老服务的刚需，也是当下许多人对养老焦(jiāo)虑之所(suǒ)在。

近日，十四届全国人大常委会第(dì)十一次(cì)会议(yì)听取并审议了民政部部长陆治原受国务院委托所作的《推进养老服务体系建设(shè)、加(jiā)强和改进失能老年人照护(hù)工作情况的(de)报告》。党的十(shí)八(bā)大以来，党中央对养(yǎng)老服务工作作出一系列决策部署(shǔ)，强调养老服务要重点(diǎn)关注失能(néng)等(děng)困难(nán)老年人的特殊需求(qiú)。党的二十届三中全会提出，“改善对(duì)孤寡、残障失(shī)能(néng)等特殊困难(nán)老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。”习近平总书记多(duō)次对包括失能老年人照护在内(nèi)的(de)养老服务工作作出重要指示和提(tí)出明确(què)要求。李强总理等国务院领导同(tóng)志，也就重点解决好老年人居家养老、就医用药(yào)、康(kāng)养照护等急难愁盼问(wèn)题作(zuò)出重要部署。各地区(qū)各部门(mén)贯彻党中(zhōng)央、国务院(yuàn)决策部署，将失能老年人作为养老服务的重点人群，将失能(néng)老年人照护服务作为养老服(fú)务的(de)重要组成部(bù)分，加强组织领(lǐng)导，出台(tái)一(yī)系列相(xiāng)关政策文件和配(pèi)套措施，不断加强和改进失能老年人照护(hù)工(gōng)作，真正做到老有(yǒu)所养。

一、失能老年人照护工作的(de)进展情况

1、在服(fú)务体系建设方面。各地优化养(yǎng)老机构照护服务供给，加强护理型床(chuáng)位建设(shè)，截至2023年年底，我国820.1万张机构养老床位(wèi)中，护(hù)理型床(chuáng)位占比达58.9%，提前实现“十四(sì)五”规划要求的55%的目标(biāo)。许多地方采取多种补贴办法鼓励养(yǎng)老机构集(jí)中收住失能老年人，探索将失(shī)智老年人纳(nà)入失能老年人照护一(yī)并考虑。普遍建立社(shè)区养老服务中心，将照护服务延伸到失能老年人家庭。为(wèi)符合条件的失能老年人设置(zhì)家庭养老床(chuáng)位，由专业服务机构上门为居家的失(shī)能老年人(rén)提供(gōng)康复、护理、换药等“类机构”服务(wù)。截至2024年6月底，各地已累计建成(chéng)28.27万张(zhāng)养老床位。聚焦居家生活照(zhào)料、起居(jū)行动、康复护理等需求，开展困难老年人家庭适老化(huà)改造，促进失(shī)能老年人居家生(shēng)活更加(jiā)便(biàn)利舒适。发展老年人助(zhù)餐服务，推动(dòng)解决包括(kuò)失能老年人在内的(de)就(jiù)餐困难。推进医养结合服(fú)务供给，加强失(shī)能老年人(rén)健康服务。支持养老机构提供医疗服务，鼓励医疗机构提供养老服务。截至2023年年底，全国共(gòng)有(yǒu)“两证齐(qí)全(quán)”（具备(bèi)医(yī)疗卫生机构资(zī)质并进行养老机构备案）的医养结合机构7881家(jiā)，床位总数约200万张。

2、在保(bǎo)障制度建设方面。各地加强养老服务设施(shī)建设，全国新建居住区达标配建养(yǎng)老服务(wù)设施比例从2018年的31.8%提(tí)高到2023年年底(dǐ)的87.18%。民政部(bù)门不断完(wán)善特困、低保等困难老人兜底保(bǎo)障制度，惠及所(suǒ)有特困、低保失能老年人(rén)。截至2023年年底，全国(guó)2000多万名低收(shōu)入老年人被纳入社会救助范围，366.9万名特困(kùn)老年人(rén)照(zhào)护服务需求得(dé)到有效保障。在公(gōng)办养老机构对特困失能老年人实现愿住尽住的基础上，2023年，民政部、财政部出台中央财政支(zhī)持经济困难失能老年人集中照护服(fú)务政策，将(jiāng)保障范围扩大到经(jīng)济困难家庭失能老(lǎo)年人。民政部会同财政部全面建立经济困难失能(néng)老年人补贴制度，涉及4000多万名老年人。从2016年起(qǐ)，我国启动(dòng)长期护理保(bǎo)险制度试点(diǎn)，2020年进一(yī)步(bù)扩大试点(diǎn)范围。截至2023年年底，长期护理保险制度试点覆(fù)盖49个(gè)城市、1.8亿参保人济安金信｜让失能老年人老有所养！，累计有236万人享(xiǎng)受待遇。2023年5月，启动(dòng)人寿保险与长期护理保(bǎo)险责任转(zhuǎn)换业务试点，支持被保险(xiǎn)人在失能时提前获得保险金(jīn)给付，用于护(hù)理费支出。

3、在队(duì)伍建(jiàn)设方面。教育(yù)部在《职业教(jiào)育专(zhuān)业目录》中设置医养照护(hù)与管理等15个专业(yè)，开展学历教育，指导(dǎo)普通高校、职业学校加大继续教育力度，面向老年人照护方面的从业人员开(kāi)展各(gè)类培训。人社(shè)部指导技工院校(xiào)开设健康与社会照护等专业，提(tí)高技能人才培训质量。国(guó)家(jiā)卫生健康委推动将老年(nián)医学科和医养结合机构医护人员纳入(rù)中央财政卫生(shēng)健康紧缺人才培训项(xiàng)目，实施医养结合人才能力提(tí)升(shēng)培训项目，开展线上线下培训。民政部、国家发(fā)展改革委、全国老龄(líng)办等12部门2023年12月印发《关于加强(qiáng)养老服务人才队伍(wǔ)建设的意见》，着力打造(zào)一(yī)支规模适度(dù)、结构合理、德技兼备的养老护理员等(děng)人才队伍，为(wèi)失能老年人照护(hù)工作提供支撑。各地出台多种多样激励政策，对从事失能(néng)老年人照护服务且符(fú)合一定条件(jiàn)的人员给予现金补贴，为稳定(dìng)养老服务人(rén)才(cái)队伍发挥了重要作用。

总之，我(wǒ)国失能(néng)老年人照护工作已经走过千山万水，毫无疑问，仍然需要(yào)继续跋山涉水。我国人口老龄化进程加快的(de)现实和失能(néng)老年人不断增多的大趋势，要求我们在既有工(gōng)作的基础上进一步聚焦(jiāo)“失能老年人照护”，加(jiā)快形成共识，以“小切口”促进解决民生“大关切”，这(zhè)是这(zhè)次(cì)全国人大常委会(huì)听取和审议国务院专题(tí)工作报告释放出的重要(yào)信息(xī)。截(jié)至2023年年底，我国60岁以上老年人已(yǐ)达2.97亿，占总人口(kǒu)的21%。预计2035年前后，老年人口将高达4亿，我(wǒ)国由此将进入重(zhòng)度老龄化阶段，在2050年(nián)前后我国老年人口将达(dá)到(dào)峰值的5亿以上。令人瞩目的是，在快速老龄化(huà)的过程中，失(shī)能老年人的(de)占比也将逐(zhú)年攀升、总量巨大。第(dì)五次中国城乡老年(nián)人(rén)生活状况抽样(yàng)显示，目(mù)前我国失能老年人约3500万，占全体老(lǎo)年人的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到(dào)4600万(wàn)，而到2050年将高达5800万(wàn)。如此(cǐ)快速的老龄(líng)化，如此规模庞(páng)大的老年(nián)人口，特别是逐年攀升、绝对(duì)数量(liàng)惊人的(de)失能老年人群，已(yǐ)经成为我们想(xiǎng)问题、作决策、办事情所不能(néng)忽视的重要国情。按照我(wǒ)国建成社会主义现代化国家“两步走”的战略部署（到2035年基本实(shí)现现代化，到2050年全面(miàn)建成社(shè)会(huì)主(zhǔ)义现代化强国），我国现(xiàn)代化国家的建设过程、我国社会主义现代化强国(guó)的全面建(jiàn)成，就是在老年人口不断增加、失能(néng)老年人数(shù)量不断攀(pān)升的过程中进行(xíng)的，这是中国正在(zài)经历且必须面对的重大挑战。

迎接挑战、破解失能老年人照护难题，应对超大规模照护服务需求，事关国家发展大局，事关亿万百姓福祉。作为失能老年人数量最多的国家(jiā)，我们要贯彻落(luò)实党的二十届(jiè)三中(zhōng)全会精神，进(jìn)一步提高政治站位，坚(jiān)持以人民为中心的发(fā)展思想，从推进国家(jiā)治理体系和治(zhì)理(lǐ)能力现(xiàn)代化的高度，从建设中国式(shì)现(xiàn)代(dài)化、开创(chuàng)人类文明新形态的高度，在我国人口进入重度老龄化阶段之前这一重要时期(qī)，在已有成就的基础上，坚定不移地把对失能老(lǎo)年人照护作为养老(lǎo)服务工作的重中之重，把满足失能老年人照护需求作为积极应对人口(kǒu)老龄化(huà)战(zhàn)略的关键策略，充分发挥中国独特优(yōu)势，认真总结本土经验，科学借鉴(jiàn)国外(wài)经验(yàn)，积极(jí)探索适合我国国情(qíng)的(de)低成本、可持续(xù)的办法，推动失能老年人(rén)照(zhào)护工(gōng)作不断迈上(shàng)新台阶(jiē)，为破(pò)解(jiě)大规模失能老年人照护这一(yī)世界(jiè)级难题提供(gōng)中国经验、中国方案。

二、做好失(shī)能照护工作的五个重要问题

继续做好失能老(lǎo)年人照护是个系(xì)统工程，建议紧紧围绕照护谁(shuí)、在哪里照护、谁来照护、如何照(zhào)护、如何(hé)保障照(zhào)护(hù)这五个重要问题进行总体(tǐ)谋划、协同发力、系统集(jí)成，取得新的更大成效。

1、关于“照护谁”。这个问题的关键是要(yào)统一标(biāo)准、摸清底数、动态调整。目前，民(mín)政、卫健、医(yī)保等部(bù)门均出台(tái)了各自的失(shī)能或护理需求评估标准(zhǔn)，开展长期护理保险制度试点的城市也有各自的评(píng)估标准，但(dàn)各方对“失能”“长期失能”等概念(niàn)的理(lǐ)解和把(bǎ)握(wò)存在差异。标准不一的直接后果就是统计口(kǒu)径不同，导致无法掌握有效的底数，影响政策制定的精准性，不利于(yú)失能老年人照护工作的健(jiàn)康有序开展。要充分发挥全国老龄(líng)工作委员会的综合协调、督促指导(dǎo)、组织推进等方面的(de)职能作用，在国家层面总结实(shí)践经验，进(jìn)一步完善统一的(de)老年人能力评估(gū)标准，实现民政、卫健、医保等部门的数据统合，建立全国统(tǒng)一(yī)的失(shī)能老年人数据库，定期(qī)调查(chá)统计失能老年人底数和照护服务需求，动态(tài)完善轻度、中度、重度各个阶段失(shī)能老年人的数据(jù)和(hé)服务需求，为(wèi)行(xíng)业发展、机构队(duì)伍建设、资源配置投入、行政监督管理等提供(gōng)科学依据。

2、关于“在哪(nǎ)里照护”。这个问题的关键(jiàn)是，要打造高质量的居家、社区、机构协调畅通的服务设施体系。要(yào)规范家庭(tíng)养老床位服务(wù)合约，明确服务范(fàn)围，维护家庭养老床位服务安全(quán)底(dǐ)线。积极推广家庭适(shì)老化改造(zào)、“喘息服务”、探(tàn)访关(guān)爱等有(yǒu)效经验(yàn)，大(dà)力推进(jìn)助(zhù)餐、助浴、助洁、助行、助医、助急(jí)等服务进家庭，为健康老年人居家养老和失(shī)能、半失能老年人居家照(zhào)护创造条件。鼓励发展就近就便(biàn)的(de)社区嵌入式养老(lǎo)服务(wù)机构，对建设普通型床位或护理型床位、收住(zhù)自理(lǐ)老人或失能老人的社区养老服(fú)务机构，实行(xíng)差异化补贴，提升其对失能老年人的照护(hù)能(néng)力。充分发挥公办养老机(jī)构的托底和支撑作用，鼓励公办敬老院、社会福利中心等低偿(cháng)收住民政救助对象以外的失能老年人(rén)，提高运营(yíng)效益，增强护理功能；对公建民营、民办公助的养(yǎng)老(lǎo)机构，合理确(què)定指导价格，使更多失能老(lǎo)年人家庭获(huò)得(dé)服务。引导社会资本进入养老产业，支持社会力量建设医、养、康、护多种(zhǒng)业态(tài)融合的养老机构，为有条件(jiàn)入住的失能老年人提供(gōng)更加专业化的照护服务。因地制宜加(jiā)大农村幸福院、农村(cūn)日间照料中(zhōng)心等(děng)互助养老设施建设力度，形(xíng)成“乡镇有院（所）、村庄有(yǒu)站（点(diǎn)）”的(de)设(shè)施网络。

3、关于“谁来照护”。这个问题的关键是(shì)，要建立一支规模宏大、结构合理、服务到位、人员稳定(dìng)、服务水平不断提升的照护人才队伍。要推广健康老龄化和(hé)全生命周期健康理念，引导(dǎo)公(gōng)众树立个人是自己健康第一责任人的意识，学习健康知识(shí)，做(zuò)好(hǎo)个人健康管理，积极预防过早失能，延长老年(nián)人预期健康寿命。开展(zhǎn)家庭照护者培训，督促家(jiā)庭(tíng)成员履行赡养(yǎng)和(hé)照护(hù)义(yì)务，发挥家庭成员的亲情照顾作用。健全相关制度(dù)，调(diào)动村医、社(shè)区医院医生上门服务(wù)的积极(jí)性。支持医(yī)疗机构以派(pài)员巡诊、坐诊或通过互联网医疗等方式，为在机(jī)构或社区接受照护的失能老年(nián)人提供医疗服务。利用(yòng)基层网(wǎng)格化治(zhì)理的资源，开展老年人能力初(chū)筛(shāi)以及(jí)失能老年人动态发现等基础性工作。组织乡镇（街道）包村干部(bù)、包组(zǔ)干部、下沉(chén)党员干部、驻村工作队、社区(qū)工作者(zhě)等开展探访关爱工作。支持人口老龄化程度高、养老服务人员供给不足的地(dì)区与劳务输出大省开展(zhǎn)劳务协作，促进养老服务人才资源跨地区有序流动。完善(shàn)高等院校、职业院(yuàn)校、家(jiā)政学校、卫(wèi)生学校(xiào)养老服务相关专(zhuān)业教育，加大养老护理员等专业人员培训力度。同时，要大力发展适老化人工智能技术，推广照护机器人(rén)、脑(nǎo)机接口、人(rén)工智能等适老化(huà)高(gāo)科(kē)技(jì)产品的研发应用，为老年人视(shì)力(lì)、听力、记忆力、运动力(lì)等功能(néng)退化缺(quē)损提供智能科技代(dài)偿，进而代替人工照护，弥补照护人员缺口。

4、关于“如何照护”。这个问题的关键是，要(yào)推动医养深度融合。实践表明(míng)，生(shēng)活照料和医疗(liáo)护理对于失能(néng)老年(nián)人来说(shuō)缺一不可。民政(zhèng)、卫健、医保等部门要在医养结合工作中协调联动，打通政策壁垒，推动医养融合发(fā)展。在“养办医”方面，要支持养老(lǎo)机构设置医(yī)疗机构，完善养老机构(gòu)内设医疗机构医务(wù)人员的职称评定办法以及医务人员多(duō)点执业的激励机制，将养老机构内设(shè)医疗机构及时纳入医保定点范围。在“医办养”方面，要出台政策鼓励医疗机构提(tí)供养老服务，探索将(jiāng)护(hù)理院等接续性(xìng)医(yī)疗机构纳入基本医保政策(cè)范围，并实行护理院等级评审制度，促进护理院(yuàn)健康发展。在“医养签约”方面(miàn)，要将(jiāng)家庭养老床位、家庭病床、家庭医生签约等资源整合共享，做实养(yǎng)老机构与医疗机构签(qiān)约合作(zuò)，细化签约服务内容、服(fú)务频次，为失能(néng)老年人提(tí)供基本医疗、慢病用药、康复护理等服务保障，切实提升医(yī)养结合实效。

5、关于(yú)“如何保障照护”。这个问(wèn)题的关键是要加强顶层设计，健全完善失(shī)能老年人照(zhào)护的(de)经费保障机制。完善基本养老服务体系建设，推动(dòng)符(fú)合条件的照护(hù)项目纳入基本养(yǎng)老服务清单。持(chí)续(xù)探索(suǒ)中央财政支(zhī)持经济困难失(shī)能老年人集中照护服务工作，适时研究扩大保障对象。充分考虑(lǜ)不同(tóng)地区经济社会发展(zhǎn)的差距以(yǐ)及人口流动带来的养老负担差异等(děng)因(yīn)素，加大中央层面对失能老年人照护保障的统筹力(lì)度，针对不同地(dì)区采取差别化政(zhèng)策。将失能济安金信｜让失能老年人老有所养！(néng)老年人照护服务体(tǐ)系建设纳(nà)入地方政府(fǔ)经济社会发展规划，强化考评监督，层层抓好落(luò)实。加快建立长期护(hù)理保险制度，在保障对象、筹资机制、评估标(biāo)准、待遇支付、管(guǎn)理运行等(děng)方面(miàn)作出统筹安排。加强长期护理保险制度与长期照护服务体系有机衔接(jiē)、协同发展，推动长期护理保险与(yǔ)既有的福利、救助等制度相衔接，加快发展商业长期护理保险(xiǎn)，丰(fēng)富(fù)长期照护的(de)资金来源，促进(jìn)资金(jīn)的集约利用。要正视农村地区失能老年人(rén)绝对数量比城市大、支付能力弱(ruò)、家庭照护能力严重(zhòng)弱(ruò)化(huà)且(qiě)社会化照护资源匮乏、基本公(gōng)共服务基础薄弱(ruò)且投入依旧不足的现实，结合(hé)乡村振兴、新(xīn)型(xíng)城镇(zhèn)化等战(zhàn)略的实施，系统谋划农(nóng)村地区失能老年人(rén)照护问题的解决方(fāng)案。

一个社会幸(xìng)福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。对失能老年人的照护，考验(yàn)着社会治理现代化的精度，也体现着社会的温度。让我们(men)始终坚(jiān)持以习近平新时代中国特色社会主义(yì)思想为指导，认真学习贯(guàn)彻(chè)习近平总书记关于养老服务工作的重要(yào)论述精(jīng)神，以求真(zhēn)务实的举(jǔ)措，不断(duàn)加(jiā)强和改进(jìn)失能老年(nián)人照(zhào)护工作，加快推进中国特色养老服务体系成熟定型，在推进中国式现代化的历史进程中(zhōng)，让每一位老年(nián)人都能安享幸(xìng)福晚年，让(ràng)每一位失能老年人都(dōu)能(néng)获得更高水平的照护，老有所养，老(lǎo)有所乐。

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（转自：济安养老金研究(jiū)）

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