产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我国城镇化和工业化持续推进的过程(chéng)中(zhōng)，城投企业(yè)债务规模快速增长，中央及地(dì)方政府(fǔ)对城(chéng)投债(zhài)务规模的(de)持续增长高度重视，如何妥善化解地方政府债务成为重要议(yì)题。本文从城投企(qǐ)业债务化解的中长期视角出发，以产业结(jié)构作为分析重点，通过分析我国东西部地区在(zài)不同特征(zhēng)的(de)产(chǎn)业结(jié)构下，在区(qū)域税源结构、税源稳定性和税(shuì)源增长潜力等方面的差异，并结合不(bù)同区域未来发展定位和(hé)动力(lì)，对我国东西部地区城投债务化解路径(jìng)进行展望。

　　关键词

　　产业结构　区域债(zhài)务　债(zhài)务化解

　　引言

　　地方政府是区域(yù)基础设施投资建设的责任主体，自分税制改革(gé)以(yǐ)来，地方城投企业成为区域(yù)基础设施(shī)建设(shè)的主(zhǔ)要投融资主(zhǔ)体。同时(shí)，地方城投企(qǐ)业债务（以下简称(chēng)“城投债务”）规模也快速(sù)增(zēng)长。中央(yāng)及地(dì)方政(zhèng)府对(duì)城投债务规模的增长高度重视，妥善化解城投债务成为重要议题。

　　从中长期来看(kàn)，城投债务所产生(shēng)的(de)资产以无直接(jiē)收益的基础设施为主，此类资(zī)产最终(zhōng)创造的收益包括当地企业无偿使用基础设施而获得的利润（以税收为主）及区域资产的增(zēng)长(zhǎng)（以土地(dì)为主(zhǔ)）。考虑(lǜ)到我(wǒ)国近年(nián)来(lái)城镇化进程放缓、人口老龄化加速及少子化(huà)现(xiàn)象加剧导致的(de)房地产市场低迷、土地财政收入持续下降等问(wèn)题，持续多年的土地财政模式或(huò)将有(yǒu)所调整，通过区域产业可持续发展带动税收收入良(liáng)性增长或将成(chéng)为(wèi)中长期区域债务化解的基石。

　　我国不同地区1基于差异化的区域资源禀(bǐng)赋(fù)、区位(wèi)环境、人口(kǒu)要素和外部政策等因素，经过多年来的产业发展历程，形成了差异化的区域产业格局。东部地区在经济(jì)发展水平和工业化进程(chéng)方面走在全国前列，并在融入全球市场的过程中实现(xiàn)了产业升级和先进产(chǎn)业聚集，也将在未来继续发挥我国(guó)经济“第(dì)一梯队”的引领作用。而发展进程相(xiāng)对缓慢的西部地区(qū)现阶(jiē)段产业动能和未(wèi)来功能(néng)定位主要(yào)依托国(guó)家在基(jī)础设施(shī)建设和能源资源类产(chǎn)业上的投(tóu)资引领，在产业(yè)结构和发展定(dìng)位方面(miàn)具有(yǒu)明显区别于东部地区的(de)特征。

　　本文基于东西部(bù)地区在产业结(jié)构方面存在的区域性差异和不同的(de)区(qū)域发展特征，从东西(xī)部(bù)地区城投债务现状及区域债务压力差异出发，结合(hé)产业结构差(chà)异可能(néng)对(duì)区域税(shuì)收产生的影(yǐng)响，浅析东西部地区中长期债务化解路径。

　　城投债务现状及区域债务压力

　　地方政府是区域基础设施(shī)投资建设(shè)的责任主体。分税制改革后，中央及地方(fāng)政(zhèng)府之间的事权和财权重新划定，地方财政可支配的(de)税收占(zhàn)比大幅下降，但地方(fāng)政府仍(réng)需保(bǎo)持区域经济的稳定发展。地方政府在大量公共基础设施建设项目上所面临的财政支出压力凸显。在(zài)多重因素影(yǐng)响下，以地方融资平台为发展(zhǎn)起点(diǎn)的城投(tóu)企业出现，并成为地方基础设施投资建(jiàn)设的重要主体。在我(wǒ)国城镇化进程持续推进的过程中，城投企业(yè)债(zhài)务规模也快速增(zēng)长。以城投(tóu)债券存续发行主体(tǐ)为统计口径，截至(zhì)2023年末，我国发行城投债(zhài)的企业共2729家2，有息债务(wù)合计(jì)约48.00万亿元。

　　分区域来(lái)看，截至2023年末(mò)，东部地区(qū)整体城投(tóu)债(zhài)务规模占到(dào)全国城投有息债务(wù)的一(yī)半左右。但(dàn)从负债率、债务保障倍数和(hé)区(qū)域(yù)非标风险事(shì)件三个维度来看，城(chéng)投债(zhài)务总量最大的(de)东部地区表现(xiàn)却(què)相(xiāng)对较优，具体表现为：第一，截(jié)至(zhì)2023年末，全国全(quán)口径政府负债(zhài)率3为72.71%，东西部地区平均负债率分(fēn)别(bié)为69.40%和78.54%，债务(wù)总量规(guī)模相对较小的西(xī)部地区(qū)平(píng)均负债率高于全国平均水平(píng)5.83个百分点。第二，2014—2023年，东西部地区税收收(shōu)入对城(chéng)投有息债务(wù)的覆盖(gài)倍数(shù)均呈下降(jiàng)趋势，但东部地(dì)区税收收入对城投企业有息(xī)债务的覆盖倍数相对(duì)西部地区较高。第(dì)三，2018年以来，涉及非标风险事件的城投企业中，约80%集中在西部地区，东部地区不足 5%4。

　　信用(yòng)债化解遵(zūn)循“债务—资产—收益—还本付息(xī)”的基本逻辑。而对于地(dì)方政府(fǔ)而言(yán)，其债务形成的资(zī)产(chǎn)以无直接收(shōu)益的基础设施为主(zhǔ)，此(cǐ)类资产最终创造的收(shōu)益包括当地企业无偿使用基(jī)础设施而获(huò)得的利润及区域(yù)资(zī)产的增长。因此，税收收入和土地出让收入是(shì)地方财政最主(zhǔ)要的两(liǎng)项(xiàng)收(shōu)入来源。但近年来，土地财政收(shōu)入持续削减，持续多年的土地财政模式难以为继。通过区域产业可持续发展带动(dòng)税收收入良性增长，或将成为中长期(qī)区域债务化解的基石。研究对(duì)比东西部地区产业结构的特征，对我们判断区域中长期债务(wù)化解(jiě)能力和方式或将有所启示。

　　东西部(bù)产业结构对比5

　　税收收入是(shì)地方一般公共预算收(shōu)入的(de)重要来源，也是地方政府债务化解(jiě)的重要支撑，而区域产(chǎn)业结构(gòu)差异通过税源结构(gòu)、税源稳定性和税源增长潜力三方面对区(qū)域税收收入产生影响。

　　（一）区域税源结构

　　受区域资源禀赋等因素影响，西部(bù)地区主要工业品以能源资(zī)源及初级产品加工为(wèi)主，产品的经(jīng)济附加值相对较低；东(dōng)部地区制造业占比高且多为深加工(gōng)、高技术工业品(pǐn)。

　　以农业为主的第一产(chǎn)业的创税能力很弱，第二、三(sān)产业是区域税收的主要来源，三次产业结构决(jué)定(dìng)了区域(yù)税源结构。2022年，我国实现国内(nèi)生产总值（GDP）121.02万亿元，三次产业占比为7.3∶39.9∶52.8。分区域(yù)来(lái)看，东部地区三次产业占比为(wèi)4.6∶39.3∶56.1，第三产业占比高于全国(guó)平均水平，并且东(dōng)部地区贡献了全国一半以上的第二产业和第三产业生产(chǎn)总(zǒng)值；西部地(dì)区三(sān)次产业(yè)占比为11.4∶39.9∶48.7，产(chǎn)业发(fā)展进程相对较慢。

　　一般来说，加工层(céng)次较深(shēn)的工(gōng)业产(chǎn)品(pǐn)获(huò)得更高的溢(yì)价，其较(jiào)高的经济附加值可(kě)提供更高的税收收入(rù)。2022年(nián)，东部地区大部(bù)分(fēn)省份规模(mó)以上(shàng)制造业对工业总产值(zhí)的贡献(xiàn)度高于全国平均水平；而西部(bù)地区(qū)大(dà)部分省份则低于全国平均水平，采矿类及(jí)能(néng)源供(gōng)应类(lèi)行业产值占比相对较高。基于此，西部地(dì)区主要工(gōng)业产品以原煤、天然气等资源类产品，以及原盐、成品糖等初级产品为主，加(jiā)工(gōng)能力相对薄弱，产品的经济附(fù)加值(zhí)不(bù)高，资源优势难以形成经济优势；而东部地区的(de)机(jī)床、汽车和手机等加工程度较高、技术含量较高的(de)工业品产量所占比例较高。

　　（二）区域税源稳定性

　　西部地区支柱产(chǎn)业以能源(yuán)开采(cǎi)和(hé)资源加工(gōng)为(wèi)主(zhǔ)，支柱产业集中(zhōng)度较高；东部地区(qū)第二产业以(yǐ)制造业为(wèi)主(zhǔ)，产业发展相对(duì)较为均衡。在国家节能减排和(hé)环(huán)保治理的监管背景下，产业能耗明显较高的西部地区面(miàn)临较大(dà)的产(chǎn)业转(zhuǎn)型压力，或(huò)对该区域税收的稳定性(xìng)产生影响。

　　区域(yù)支柱产业对区(qū)域经济发(fā)展和就业(yè)有重要的带动作用，但对(duì)某一支柱产业(yè)的过度依赖也有(yǒu)可能造(zào)成区域产业结构(gòu)单一、整体经济发展易(yì)受某一行业政(zhèng)策或市场环境波动的冲击，因此(cǐ)，支柱产(chǎn)业的带动作用和产业协同发展的平衡关系尤为重要。从(cóng)东西部(bù)主要省(shěng)份支柱产业构成来(lái)看，西部地区支柱产业(yè)以煤炭、石油、天然气的开采(cǎi)加工，以(yǐ)及有色、黑色金属的开发和加工等为主，支柱产业的集中度较(jiào)高；东(dōng)部地区第二(èr)产业以制造业为主，产业发展相(xiāng)对较为均衡。

　　西部地区支柱产业属于能源或资源消(xiāo)耗型(xíng)的传统产业，产业(yè)发展依托于当地化石、生物和矿产等资(zī)源，持续的产业发展对西部地区的土地、能源、矿藏以(yǐ)及生态环境(jìng)的影响(xiǎng)较大，且这类产业具有高(gāo)耗水、高耗能、高污染(rǎn)等特点，易造(zào)成区域水资源、大气环境、固废处理等方面的治理问题(tí)。此外，从过往能(néng)源及资源开采型城市的发展变迁来看，区域在过度开采后面临(lín)的资源枯(kū)竭(jié)问题和后续(xù)产业(yè)接(jiē)续问题也应提前布局。上述问题对西部地区区域税收(shōu)的稳定性有较大(dà)影响。

　　（三）区域税源增长潜力

　　东部地区目前已形成(chéng)了代表国家先进制(zhì)造业的产(chǎn)业集群，在高新技术产(chǎn)业培育、上市公司集聚及劳动力吸(xī)引等方面均具(jù)有相对优(yōu)势，可(kě)对产业(yè)链相关企(qǐ)业形成正向的(de)辐射(shè)作用，进(jìn)而促进产业聚集发展。但西部(bù)地(dì)区相对较低的平均工资对(duì)企(qǐ)业来说意味(wèi)着用人成本的优势，在承接产业转(zhuǎn)移方面具(jù)有一定吸引力。

　　国(guó)家经济(jì)高质量发展需要新动能，区域税收增长潜力主要受增(zēng)量(liàng)端影响(xiǎng)。高新技术产业(yè)是国家产业未来发展(zhǎn)的重要动力(lì)，代表了先进的生产力；上(shàng)市(shì)公司一般(b产业结构视角下区域债务化解展望ān)为行业内(nèi)领(lǐng)先企业，对产业链(liàn)发展起到(dào)辐射带动作用。此外(wài)，而劳动力(lì)薪酬差(chà)异(yì)将带动就业人口流动，从而为区域产(chǎn)业发展提供生产力要素支(zhī)持。

　　东部地(dì)区目前已形成(chéng)了代表国家先进制造业(yè)的产业集群，以国家(jiā)级高新区(qū)为例，其所代表的国家(jiā)级先(xiān)进产(chǎn)业涵盖新能源、装备制造、生物医药及电子信息等，为区域产业聚集和发展提供了动力。截至(zhì)2024年5月末，我国(guó)国家级高新技术开发区总数为168个，超过40%分布在东部地区，其中江苏、广东和(hé)山东省分别拥有17个、14个和13个，西部地区除四川(chuān)和陕西省数量较多外，大部分省份的数量为1~2个。

　　技术创(chuàng)新是产业结构调(diào)整与升级、增长方式转变的重要驱动因(yīn)素。从国际先进经验来看，推动附(fù)加(jiā)值高(gāo)、能源消耗低的新(xīn)兴产业发展，可以为经济增长提(tí)供新的动力。2023年，全国研发支出(chū)占 GDP的比(bǐ)重为2.64%，大部分东部地区省份在年(nián)度研发支出方面保持较(jiào)高水平(píng)，而大部(bù)分西部地区省份均低于全国平均水平。

　　东部地区上(shàng)市(shì)公司(sī)数量和市值相对较高，优质上市公司作为产业(yè)链核心，可对产业链相(xiāng)关(guān)企业形成正向的辐射作用，进而促进产业聚(jù)集发(fā)展。截至2024年6月(yuè)13日，东部地区A股上(shàng)市公(gōng)司共3844家，总市值为60.95万亿元，按市值排序的前(qián)五大行业分别(bié)为货币金融服务、计算机通信(xìn)和其他电子设备制造业、电气机械和器材制造业、专用设备制造业(yè)、软件和信(xìn)息技术服务业；西部(bù)地区A股上市公司共623家，总市值为10.21万(wàn)亿元，按市值(zhí)排序的(de)产业结构视角下区域债务化解展望前五大行业分别为酒(jiǔ)、饮料和精制(zhì)茶制造业、化学原料(liào)和化学制品制造业、医药制造业、电气机械和器材制造业、有色金(jīn)属冶炼(liàn)和压延加工行业。

　　地区工资(zī)水平差异与劳动力流动产生的聚集效应相(xiāng)关(guān)。一方面，先进(jìn)技术产业通过比较优势可获得较高的企业利润，从而(ér)带动员工薪资的提升(shēng)，吸(xī)引更多高技能劳(láo)动力的流入，伴随劳动力要素(sù)的流动进一步提升(shēng)区域产业的聚(jù)集(jí)程度；另一方面，相对较(jiào)低的平均工资对(duì)企业(yè)来说意味着更具优势的用人(rén)成本，在承(chéng)接产业转移方(fāng)面具有(yǒu)一定吸(xī)引力。2023年，东部地区在城镇私营(yíng)及非私(sī)营单(dān)位的工资水平都明显高于全国平(píng)均水平(píng)，但增速方面呈现出(chū)差异收窄的(de)趋势。

　　东(dōng)西部城投债务风险化解展望

　　（一）东(dōng)部地(dì)区(qū)化债展望

　　东部(bù)地区城投企(qǐ)业债务体量虽然相对较大(dà)，但其产(chǎn)业发展进程相对领先(xiān)，以服务业为主的第(dì)三产业总产值相对较高，因受自然条件的约束较少(shǎo)，税源(yuán)基础相对较好。化债具体路径包括：

　　第一，作为我(wǒ)国(guó)高质量发展的“第一梯(tī)队(duì)”，凸显产业集(jí)聚发展优势。可进一步聚集资本、技术等要(yào)素，通过城市群方式形成梯度产业的辐射，促进区(qū)域协同发展；在全球化的格局中，打造(zào)世(shì)界级(jí)产业集群，在(zài)高新(xīn)技术产业、高(gāo)端装备制造等(děng)国家战(zhàn)略产业中提升竞争(zhēng)力，持续提(tí)升自身产业创(chuàng)税能力。

　　第二，依托产业发展优(yōu)势，加速(sù)城投转型发展。东部地区产业资源具备相对优势，通过参与股权投资方式实现自身转型和促进地方产业经济发展是其合理选择6；走在前列的产业(yè)投(tóu)资类(lèi)国(guó)企或可率(lǜ)先剥离政府融资平台功能，不再依赖政府(fǔ)信用，转而通过自身实力(lì)完成市场化(huà)运营。

　　第三，防范短期债务偿付风险，完善(shàn)债务应急体系。相关政府部门需加强沟通协调，利用好中央再融资债券等政策工具以及金(jīn)融(róng)机构超长期贷款等金融工具，统筹做好一揽子化债方案。

　　（二）西部地区化债展望(wàng)

　　针对西部地区现阶段相对较高的债务压力，在国家持续推进西部大开发的政(zhèng)策(cè)支持背景下，西部地区在债务风险化解方面，可结合自身资源特征(zhēng)采(cǎi)取多种措施。

　　第一，承接东(dōng)部地区产业转移，提(tí)升区域创税能力。可利用(yòng)国内(nèi)分工调整、东部沿海产业向西(xī)部转移的机遇，开展产业精准招商，切实提升区域营(yíng)商(shāng)环境，加强政策保障，主动承接东部产业转移，提升区域创税(shuì)能力，并在产(chǎn)业转移过程中实现自身产(chǎn)业结构调(diào)整和(hé)优化。

　　第二(èr)，谨慎考量自身偿债能力，控制区域城投债务增长(zhǎng)速(sù)度。西部地区城(chéng)投平(píng)台不(bù)宜大规模超前举债进行投资建设，应更加严格审慎地对地方建设项目进(jìn)行审核和论证，充分(fēn)考虑自身债务承担(dān)能力和后续(xù)资金平衡的实现预期，加(jiā)强投后管理。同时，在融资渠道方面，不过度依赖于城投企业债务融资，在完善市场机制的前提下，引入(rù)更多社会资本参与或(huò)提升股权类投资占(zhàn)比，防范过度举债引发的债务隐患和风险。

　　第三，结合监管政策要(yào)求和地(dì)方实际，营造稳(wěn)定(dìng)的区域融资(zī)环(huán)境。应在地方政(zhèng)府(fǔ)指(zhǐ)导下加(jiā)强(qiáng)与银行的合作，通过债务重组等方式使刚性兑付(fù)软着陆，避免刚性债务(wù)出险对区域融资环境造成冲(chōng)击。

　　注：

　　1．本文将(jiāng)按(àn)照国家统计局对(duì)我国区域的划分标准，将全国31个(gè)省（直辖市及自(zì)治区）分为东部地区（北京、天津、河北、上海、江苏、浙江(jiāng)、福建、山东、广东、海南）、中部地区（山西、安徽、江西、河南、湖北(běi)、湖南）、西部地区（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及东(dōng)北地区（黑龙江、吉林、辽宁(níng)）。

　　2．统(tǒng)计口径为Wind城投债全部发行人，有息债务合计未剔除母子公司财务(wù)数据重叠部分，下同。

　　3．全口(kǒu)径政府债务为地方政府债务余额及地(dì)方(fāng)发债城投企业有息债务合计。

　　4．详见联合资信于2022年11月发布的《城投企业非标风险事件实证分析》。

　　5．本(běn)部分数据主(zhǔ)要给予国(guó)家统计局发布的(de)《中国统计年(nián)鉴》及各省发布的省级统计年鉴，最新数据节点均(jūn)为 2022年。

　　6．详见联(lián)合资信于2023年11月(yuè)发布的《东西(xī)部地区城投企(qǐ)业股权投资转(zhuǎn)型分(fēn)析》。

　　◇ 本文原(yuán)载《债券》2024年8月刊

　　◇ 作者：联(lián)合资信　丁继平　陈婷　杜晗

　　◇ 编辑：刘爽　杨(yáng)馥竹　鹿宁宁

责(zé)任编辑：赵思远

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