产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我国城镇化(huà)和工业化持续(xù)推(tuī)进的过程(chéng)中(zhōng)，城投(tóu)企业债务(wù)规模快速增(zēng)长，中央及地方政府对城投债务规模的持续(xù)增长高度重视，如何妥善(shàn)化解地方(fāng)政府债务成为重要议(yì)题。本(běn)文(wén)从城投(tóu)企业(yè)债(zhài)务化解(jiě)的(de)中长期视角出发，以产业结构(gòu)作(zuò)为(wèi)分析重点，通过分析我国东西(xī)部地区在不同特(tè)征(zhēng)的产业结构下，在区域(yù)税源结构、税源稳定性和税源增长潜力等方面的差异，并结合不同区域未来发(fā)展定(dìng)位和(hé)动力，对我(wǒ)国东西部(bù)地区城投债务化解路径(jìng)进(jìn)行展望。

　　关键词

　　产(chǎn)业结构　区域债(zhài)务　债务(wù)化解

　　引言

　　地方政府(fǔ)是(shì)区域基础设施投资建设的责任主体，自分税制改革以来，地方城投(tóu)企业成为区(qū)域基础设(shè)施建设的主(zhǔ)要投(tóu)融资主体。同时，地方城投企业债务（以下简称(chēng)“城(chéng)投债(zhài)务”）规模也快速增长。中央及地方政府对城投债务规模的增长高度重视，妥善化解(jiě)城投债务成为重要议题。

　　从中长期来看(kàn)，城投债务所产生(shēng)的资产(chǎn)以无直接收益的基础设施为主，此类资(zī)产(chǎn)最终创造(zào)的收益(yì)包括当地企业无偿(cháng)使用基础设(shè)施而获得的利润(rùn)（以税收为主）及区域资产的增长（以土地为主）。考虑到我国近年来城镇(zhèn)化进产业结构视角下区域债务化解展望程(chéng)放缓、人口老龄化加速及少子化现象加剧(jù)导致的房地(dì)产(chǎn)市场低迷(mí)、土地财(cái)政收(shōu)入(rù)持续下降等问题，持续多(duō)年的土地财政模式或将有所调(diào)整，通过(guò)区域产业可持续发展带动(dòng)税收收入良性增长或(huò)将(jiāng)成为中长期区域债务化解的基石。

　　我国(guó)不同地区1基于差异化的区域资源(yuán)禀赋、区位环境(jìng)、人口要素和外部政策等因素，经过多年来(lái)的产业发展历程，形成了差异化的区域(yù)产业格局。东部地区(qū)在经济发展水平和工(gōng)业化(huà)进程方(fāng)面走在全(quán)国前列，并在融(róng)入全球市场的过程中(zhōng)实现了产业(yè)升级和先进产业聚集，也将(jiāng)在未来继续(xù)发挥我国经济“第一梯队”的引领(lǐng)作用。而发(fā)展进程(chéng)相(xiāng)对缓慢的西部(bù)地区现阶段(duàn)产业(yè)动能(néng)和未来功能定位主要依托国家在基础设施建设(shè)和能源资源类产业(yè)上的投资引领，在产业结构和发展定位方面具有明(míng)显(xiǎn)区别于东部地区的(de)特征(zhēng)。

　　本文基于东西部地区在产(chǎn)业结构方面存在的区域性差异和不同(tóng)的区(qū)域发展特征，从东西部地区城投债(zhài)务现状及区域债务压力差异出发(fā)，结合产业结构差异可能对区(qū)域税收产生的影(yǐng)响，浅析东西部地区中(zhōng)长期(qī)债务化(huà)解路径。

　　城(chéng)投债务(wù)现状及区域债务压力(lì)

　　地方政府是区域基础设施投资建设的责任主体。分税制改革后，中央(yāng)及地方政(zhèng)府之间的事权和财权(quán)重新划定，地方(fāng)财政可支配的税收占比大幅(fú)下降，但地方(fāng)政府仍需保持(chí)区域经济的稳定发(fā)展。地方政府在大量公共基(jī)础设施建(jiàn)设(shè)项目上所面临的财政支出压(yā)力凸显(xiǎn)。在多重(zhòng)因(yīn)素影响下，以地方融资平台(tái)为发展起点的(de)城投企业出(chū)现(xiàn)，并成(chéng)为地方基础设施投资建(jiàn)设的重要主体。在(zài)我国城镇化进程持续(xù)推进的过程中，城投企业债务规模也快(kuài)速增长。以城投债券存续发行主体为统计口径，截至2023年末，我国发行城投债的企业共2729家2，有息(xī)债务合计约48.00万亿元。

　　分区域来看(kàn)，截至2023年末，东部地区整体城投债务规模占(zhàn)到全国(guó)城投有息债务的(de)一(yī)半左右。但(dàn)从负债率、债务保障倍(bèi)数和区域非标风险(xiǎn)事件三个维度来看，城投债务总量最大的东部地区表现(xiàn)却相(xiāng)对较优，具体表现为：第一，截至2023年末，全国全口径政府负债率3为72.71%，东西(xī)部地区平均负债率分(fēn)别为69.40%和78.54%，债务总量规模(mó)相对较(jiào)小的西部地区平(píng)均负债率高(gāo)于全(quán)国平均水平5.83个(gè)百分点。第二，2014—2023年，东西部地区税收收入对城投有息债务的覆(fù)盖(gài)倍数均呈下降趋势，但东部地区(qū)税收收入对城投企业有息债务的覆盖(gài)倍数相对西部地区较高。第三，2018年以来，涉及非(fēi)标风(fēng)险(xiǎn)事件的城投企业中，约80%集中在西(xī)部地区，东部地(dì)区不(bù)足5%4。

　　信用债化解(jiě)遵循“债务—资产—收(shōu)益(yì)—还本付息”的基本逻辑。而(ér)对于地方政府而言，其债务形成的资(zī)产以(yǐ)无直(zhí)接收益的基(jī)础设(shè)施为主，此类资产最终(zhōng)创造的收益包括当地企业无偿使用基础设(shè)施而获得的利润及区域资产的增长。因(yīn)此(cǐ)，税收(shōu)收入和(hé)土地(dì)出让收入是地方(fāng)财(cái)政最主要的两(liǎng)项收入来源。但近年来，土地财政收入持续削减，持续多年的土地财政(zhèng)模式难以为继(jì)。通过区域产业(yè)可持续发展带(dài)动税收产业结构视角下区域债务化解展望收(shōu)入良性增长，或将成为中长期区域债务(wù)化(huà)解的基石。研究对比东西部(bù)地区产业(yè)结构(gòu)的(de)特(tè)征，对我们判断区域(yù)中长期(qī)债务(wù)化解能力和(hé)方式或将有所启示。

　　东西部产业结构对比(bǐ)5

　　税收收入是地方(fāng)一(yī)般(bān)公共预算收(shōu)入的重要来源，也是地方政府债务化解的重要支撑，而区域产业结构差异通过税(shuì)源结构、税源稳定性和税源增长潜力三方面对(duì)区域税收收入产生影响。

　　（一(yī)）区域税(shuì)源结构

　　受区域资源禀赋等因素影响(xiǎng)，西部地区主要(yào)工业品以能(néng)源资源及初级产品加工为主，产品(pǐn)的经济附加值相对较低；东部地区制造(zào)业占比高且多为深加工、高技术工业品。

　　以农业为主的(de)第一产业(yè)的创税(shuì)能力很弱，第二、三产业是区域税收的主要来源，三次产业(yè)结构决定了区域(yù)税源结构。2022年，我国实现国内生产总值（GDP）121.02万亿元，三次产(chǎn)业占比为7.3∶39.9∶52.8。分区域来看(kàn)，东部(bù)地区三(sān)次产业占比为(wèi)4.6∶39.3∶56.1，第三产业占比(bǐ)高于全国平均水平(píng)，并(bìng)且东部地区贡献(xiàn)了全国一(yī)半以上的(de)第二产业和(hé)第三产业生产总值；西部地区三次产业占比为11.4∶39.9∶48.7，产业发展进程(chéng)相对较慢。

　　一般来说，加工层次较深的工业产品获得更高的(de)溢价，其较高的(de)经济附加(jiā)值可提供更高的税收收入。2022年，东(dōng)部地区(qū)大(dà)部分省份规模以上制造业对工业总产值的贡献度高于全国平(píng)均水(shuǐ)平(píng)；而西部地区大部分省份则低于全(quán)国平均水平，采矿类及能源供(gōng)应(yīng)类行业产值占比相对较高。基(jī)于此，西部地区主要工业产品以原煤、天(tiān)然气等(děng)资源类产品，以及原(yuán)盐、成品(pǐn)糖等初级产品为主，加(jiā)工能(néng)力相对薄弱，产品的(de)经济附加值(zhí)不高，资源优(yōu)势难以形成经济(jì)优势；而东(dōng)部地区的机床(chuáng)、汽车(chē)和手机等加工程度较高、技术含量较高的工业品(pǐn)产量所占比例(lì)较高。

　　（二）区域税源稳定性

　　西部地区支柱产业以能源开采和资源(yuán)加(jiā)工为主，支柱(zhù)产业集中度较(jiào)高；东部地区第二产业(yè)以(yǐ)制(zhì)造业为主，产业发展相对较为均衡。在国(guó)家节能减(jiǎn)排和环(huán)保治理(lǐ)的监管背景下，产业能耗(hào)明显较高的西部地区面临较(jiào)大(dà)的产业转型压力，或对该区域税收的(de)稳定性(xìng)产(chǎn)生影响。

　　区域支(zhī)柱产业对(duì)区域经济发展和就业有重要的带动作用，但对(duì)某一支柱(zhù)产(chǎn)业的过度(dù)依赖也有可能造成(chéng)区域产业结(jié)构单一、整体经济(jì)发展易受某一行业政策或市场环境波动的(de)冲击，因此，支柱产业的带动作用和产业协(xié)同发展的平(píng)衡关系尤为重要。从东西部主要省份支柱产业构成来看，西部地区支柱产业以煤炭、石油、天然气的开采加工，以及有色、黑色金(jīn)属的开(kāi)发和(hé)加工等为主，支柱产业的(de)集中(zhōng)度较高；东部(bù)地(dì)区第二产业以制造业为主，产业发展相(xiāng)对较(jiào)为均衡。

　　西部(bù)地区支柱产业(yè)属于能(néng)源或资源消耗型的传统产业，产业发展依托于当地化石、生(shēng)物和矿产(chǎn)等资源，持(chí)续的产(chǎn)业发展对(duì)西部地区的土地、能源、矿藏以及生态(tài)环境的(de)影响较大，且这类产业具有高耗水(shuǐ)、高耗能、高污染等特点，易造成区(qū)域水资源、大气环境、固废处理等方面(miàn)的(de)治理问题。此外，从过往能(néng)源及资源开采型城市(shì)的发展变(biàn)迁来看，区域在过度(dù)开采后面临的资源枯竭问题和后续产(chǎn)业接(jiē)续问题(tí)也应提前(qián)布局。上述问题对西部地区区域税收的稳定性有较大影响。

　　（三）区域税源增长潜力

　　东部地区目(mù)前已形成了代(dài)表国家先进制造业的产业集群，在高新技术产(chǎn)业培育、上市公司集聚及劳动力吸(xī)引等方面均具有相对优势，可对产业链相关企业形成正向的辐射作(zuò)用，进(jìn)而促进产业聚集发展。但西部地区相对较低的平均工(gōng)资对企业来说意味着用人成本的优势，在承接产业转(zhuǎn)移方面(miàn)具有一定吸引力。

　　国家经济高质量发展需(xū)要新(xīn)动能，区域税(shuì)收增长潜(qián)力主要(yào)受增量端影响。高新技术产业是国家产业未来发展的重要(yào)动力，代(dài)表了先进的生产力；上市公司(sī)一般为行业内领先(xiān)企业，对产业链发展起(qǐ)到辐射带(dài)动作用(yòng)。此外(wài)，而劳动力薪酬(chóu)差异(yì)将带动就业人口流动，从而为区域产(chǎn)业发展提供生产力要素支持。

　　东部地区目(mù)前已(yǐ)形成(chéng)了代表国家先进制造业的产业(yè)集群，以国家(jiā)级高新区为例(lì)，其所代表的国(guó)家级先进产业涵盖新能源、装备制造(zào)、生物医药及电子(zi)信息等，为区(qū)域产业聚集和发展提供了动力。截至2024年5月末(mò)，我(wǒ)国国家(jiā)级(jí)高新技术(shù)开发区总数(shù)为168个，超过40%分布在东部地区，其中江苏、广东和山东省分别拥有17个、14个和13个，西部地区(qū)除四(sì)川和陕西省数量较多(duō)外，大部分省份的数量为1~2个。

　　技术创新是产业结构调整与升级(jí)、增长(zhǎng)方(fāng)式转变的重要驱动因素。从国际先进经验来看，推动附加值高、能源(yuán)消耗低的新兴产业发展，可以为经济增长提(tí)供新的动力。2023年，全(quán)国(guó)研发支出占GDP的比重为2.64%，大部分东部地区省份在年度研发支出方面保(bǎo)持较高水平，而大部分西部地区省份均(jūn)低于全国平均水平。

　　东部地区上市公(gōng)司数量和市值相对较高，优质上(shàng)市公司作为产业链核心，可对(duì)产业链相关(guān)企业形成(chéng)正向的辐射作用，进而促进产业聚集发展。截至2024年6月(yuè)13日，东部地(dì)区A股上市公司共(gòng)3844家(jiā)，总(zǒng)市值(zhí)为60.95万亿元，按市值排(pái)序的前五大行业分别(bié)为货币金融服务、计算机通(tōng)信和其他电子设备制造业、电(diàn)气(qì)机械和器材制造(zào)业(yè)、专用设备制造业、软件和信息技(jì)术服务业；西部地区A股上(shàng)市(shì)公(gōng)司共623家，总市值为10.21万亿元，按市值排序的前五大行业分别为酒、饮料和精制茶制造(zào)业、化学原料和化学制品(pǐn)制造业、医药制造业、电气(qì)机械和器(qì)材制造业、有色金(jīn)属冶炼和压延(yán)加工行(xíng)业。

　　地区工资水(shuǐ)平差异与劳(láo)动力流动产生的聚(jù)集效应相关。一方面，先进技术产业通过比较优势可(kě)获(huò)得(dé)较高的企业利润，从而带动员(yuán)工薪资的提升，吸引更多高技能劳动(dòng)力的流入，伴随劳动力要素的流动进一步(bù)提升区域产业的聚集程度；另(lìng)一方面(miàn)，相对较低的平均工资对企业(yè)来说意(yì)味着更具优势(shì)的用人成本，在承接产业转移方面具有一定吸引力(lì)。2023年，东部地区在城镇私营及非私营单位的工(gōng)资水平都明(míng)显高于全国平(píng)均水平，但增(zēng)速方面呈现出差异收(shōu)窄的(de)趋势。

　　东西部城投债务风险化解展望

　　（一）东部地区化债展望

　　东部地区城投企业(yè)债务体量虽然相对较大，但其(qí)产业发展进程相对领先，以服务业为主的第三产业总产值相对较(jiào)高，因受自然条件的约束较少，税源基础相(xiāng)对较好。化债(zhài)具体路径包括：

　　第一，作为我国高质量发展的“第一梯队”，凸显产业集聚发展优势(shì)。可进一步聚集资(zī)本、技(jì)术等要素，通过城市群(qún)方式形成梯度产业的辐(fú)射，促进(jìn)区域协同发展；在全球化的格(gé)局(jú)中，打造(zào)世界级产业集(jí)群，在高新技术产业、高端装备制造等(děng)国家战略产业中提升竞争力，持续提升自(zì)身产业(yè)创(chuàng)税(shuì)能力。

　　第二，依托产业发展(zhǎn)优势，加(jiā)速城投转型发展。东部地区产(chǎn)业(yè)资源具备(bèi)相对优势，通过参与股权投资方式实现自身转型和促进地方产(chǎn)业经济发展是其合理选择6；走在前列的产(chǎn)业投资类国企或(huò)可率先剥离政府融资平台功能，不再依赖政府信用，转而(ér)通过(guò)自身实力完成市场化(huà)运营。

　　第三(sān)，防范短期债务偿(cháng)付风险(xiǎn)，完(wán)善债(zhài)务应急体系。相关(guān)政府部(bù)门需加强沟通协调，利用好中(zhōng)央(yāng)再(zài)融资(zī)债券等政策工具以及金融机构超长期(qī)贷款等金融工(gōng)具，统筹做好一揽子化债方案。

　　（二）西部地区化(huà)债展望

　　针对(duì)西部地区现阶段(duàn)相对较高的(de)债务(wù)压力，在国(guó)家持续推进西部大开(kāi)发的政策支持背(bèi)景下，西部地区在债务风险(xiǎn)化解方面，可结(jié)合自身资源特征(zhēng)采取(qǔ)多(duō)种措(cuò)施。

　　第一，承接(jiē)东部地区产业转移，提升区域创税能力。可利(lì)用国内(nèi)分工调整、东(dōng)部沿海产业向西部转(zhuǎn)移(yí)的机遇，开展产业精(jīng)准招商，切实(shí)提升区域营商环境，加强政策保障，主(zhǔ)动承接东部(bù)产业转(zhuǎn)移，提升区域创税能力，并在(zài)产业(yè)转移过程中实现自身(shēn)产业结构调整和(hé)优化。

　　第二，谨慎考量自身偿债能力，控制区域城投债务增长速度。西部地区城投平台不宜(yí)大规模超前举债(zhài)进行投资建设，应(yīng)更加严格审(shěn)慎地对地方建设项目进行审核和论证，充分(fēn)考虑自身债务(wù)承担能力和(hé)后续资金平衡(héng)的实现预期，加强(qiáng)投(tóu)后管理。同时，在融资渠道方面，不过度依赖(lài)于(yú)城投企业(yè)债务(wù)融资，在(zài)完善市(shì)场(chǎng)机制的前提下，引入更多社会资本参与或提升股权类投(tóu)资占比，防范过(guò)度(dù)举债引发的债务隐患和(hé)风险。

　　第(dì)三，结合监管政策要(yào)求和地方实际，营造稳定的(de)区域融资(zī)环境。应在地方政(zhèng)府指导下加强与银行的合作，通过债务重组等方式使刚性兑付软着陆，避(bì)免刚性债务出险对区域融资环境造成冲击。

　　注：

　　1．本文将(jiāng)按照(zhào)国家统计局对我国区(qū)域的划分标准，将全国(guó)31个(gè)省（直辖市及(jí)自治区）分为东部地区（北(běi)京、天(tiān)津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南）、中部地区（山西、安(ān)徽、江西、河(hé)南、湖北、湖南）、西部(bù)地区（内蒙古、广西、重庆、四川(chuān)、贵州、云(yún)南(nán)、西藏(cáng)、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及东北地区（黑龙江、吉(jí)林、辽(liáo)宁）。

　　2．统计口径为Wind城投债全部发行人，有息债务合计(jì)未剔(tī)除母子公司财务数据重叠部分，下同。

　　3．全口径政府债务为地方政府(fǔ)债务(wù)余额及地(dì)方发债城投企业有息债务(wù)合计(jì)。

　　4．详见联合资信于(yú)2022年11月发布的《城投企业非标风险事(shì)件实证分析》。

　　5．本部分(fēn)数据(jù)主要给予国家统计局发(fā)布(bù)的《中国统计(jì)年鉴(jiàn)》及(jí)各省发布(bù)的省级统计年(nián)鉴，最新数(shù)据节点均为2022年(nián)。

　　6．详见联合(hé)资(zī)信于2023年11月发布的(de)《东西部地区城(chéng)投(tóu)企业股权投资(zī)转型分析》。

　　◇ 本(běn)文原载《债券》2024年8月刊

　　◇ 作者：联合资信　丁继平　陈(chén)婷　杜晗

　　◇ 编辑：刘爽　杨馥竹　鹿宁宁

责任(rèn)编辑：赵思远

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