国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中(zhōng)国市场学(xué)会理事、经济学教授）

中国人民银(yín)行(xíng)行长潘功胜日前参加国际货币基金组织（IMF）在美国华盛顿特区召开的(de)第49届国际货(huò)币与(yǔ)金融委员会（IMFC）会议时表示，IMF的份额(é)占比调整对于基金组(zǔ)织治理、代表性和合(hé)法性都至关重要，各方应合作推动基金(jīn)组织份额改革，尽(jǐn)快就新的份额公式达成共识，为(wèi)实现份额占比调整奠定基础。据(jù)悉，连同博鳌亚洲论坛2024年年会上的(de)发言，潘行长已是不到1个月的时(shí)间(jiān)两次重申上述观点。

第二次世界大战(zhàn)后，美(měi)国牵头创建了布雷顿森林体系，其中IMF和世界银行就是该体系的两(liǎng)大(dà)国际(jì)金融支柱。虽然(rán)在上世纪70年代布(bù)雷顿森(sēn)林体系解体，但IMF却保存了下来。按照《国际货币基金(jīn)组织协定》，IMF的职责是监察货币(bì)汇率和各(gè)国贸(mào)易情况(kuàng)，当成员国陷入(rù)国(guó)际收支不平衡时，便通过提供中短期贷款满足成员国的融资需求，改善国(guó)际收支失衡问题，同时IMF可(kě)以向成员国提供(gōng)技术(shù)援助，帮(bāng)助各国加强政策设(shè)计和(hé)提高(gāo)政策运筹能力。为此，IMF创建了特别提款权(quán)（SDR）制(zhì)度，SDR根据会员(yuán)国认缴的份额组成资金池，成员国(guó)在(zài)遭遇贸易赤字时，可以将(jiāng)自己(jǐ)账户中的SDR部分或全部兑换成可自由使用的外汇，也可以将账户下的SDR转入一般资源账户，以用来偿债(zhài)或支付贸易付款与特定贷款等，还可与黄金、自由兑换货(huò)币一样充当国际储备。

作(zuò)为全球性与多边性的国际金融机构，IMF截至目前已有成员(yuán)国190个，每(měi)个成员国都在该组织中有一(yī)个配额或者份(fèn)额，份额(é)以百分比计算(suàn)，决(jué)定着成员国对IMF的贡献，同时反映出其在IMF中的投票权(quán)重以及获得紧急融资规模的大小(xiǎo)，因此，IMF在性质上就是一个以份额为基础的国际金融机构(gòu)。在份额缴纳方式上，IMF要(yào)求(qiú)会员国(guó)25%以黄金或可(kě)兑换成黄金的货(huò)币缴纳，其余则以(yǐ)本国货币(bì)缴纳，最终汇总(zǒng)后以SDR来计值，其中成员国的GDP在SDR占(zhàn)50%的权重，开放度(dù)占30%的权重，经(jīng)济波动性占15%的权重，国际储备占5%的(de)权重。作为占比最大的指(zhǐ)标，GDP的60%是按市价计算，40%则基(jī)于购买力平价计算。

全面地分析(xī)，虽然IMF的资金池中有一部分来自市场发债融资，同时近年(nián)来IMF也开发出一些新的融资工具，如半永久性的新借款安排(pái)和临(lín)时性的双边借款安排等，但不是融资额度有限，就(jiù)是稳定性(xìng)较差，同时所融资金(jīn)也远远不能满足市场(chǎng)需求，这样(yàng)，成员国的出资份额继(jì)续保持(chí)IMF主(zhǔ)要(yào)资金(jīn)来(lái)源的地(dì)位。当然(rá国际货币基金组织份额制亟待改革n)，由于份额(é)配比调整的滞后性等多种因(yīn)素的影(yǐng)响，IMF基于份额的可贷(dài)资金占比近年来不断下降，目前已降至总(zǒng)可贷(dài)资金(jīn)的40%左右。显然，及时的份额调(diào)整直接关乎着IMF资金池是否充实无忧，也(yě)左右着IMF的危机救助以及维护全球金融稳定的实力与能力。

对于成员国而言，在IMF票权份额的分配(pèi)由“基本票+份额(é)票(piào)”组成，其中(zhōng)每个成员(yuán)国(guó)可获250张基本票，份额票则对应着上述的SDR各项权重指标，而在(zài)投票机(jī)制上，采取“基本票+份额票”的表决(jué)权机制(zhì)，其中最重大事务须85％有效多数(国际货币基金组织份额制亟待改革shù)通过，重大(dà)事务要求70%有效多数通过。按照规定，IMF至少每五年进行一次配额审查(chá)，并根据全球经济格(gé)局变化进行相应调整(zhěng)。这种制度安排的初始目的在于，倒逼成员国(guó)加快经济发展，提(tí)升经济的开放程度，维(wéi)护货币价(jià)值的稳定(dìng)，进而形成支撑(chēng)全球经济与金融稳定的强大合力。但回过(guò)头去看，由于(yú)IMF中原始优势(shì)力量的影响，成员国份额的调(diào)整其实并没有按照约定时间进行，围绕着份额调整的国际呼声也连(lián)绵(mián)不断，国际货币基金组织的有效性与(yǔ)合(hé)法性也反复遭到质疑与诟病，正是如此，在由份(fèn)额(é)与治理改革、监督改革、融资能力与融资方(fāng)式(shì)改革以及特别提款(kuǎn)权改革等IMF“一揽子”改革构成中，份(fèn)额与治(zhì)理改革被称为“IMF悬崖”。

资(zī)料显(xiǎn)示，截至目前IMF仅在2006年与2010年进行了两轮份(fèn)额变革，前(qián)一次改革中IMF在增资扩股的同时扩张了基本票权(quán)，且发达国家(jiā)向新兴市场国(guó)家转移(yí)了4.9%的投票权，使(shǐ)得后者(zhě)票权比重(zhòng)升至(zhì)39.5%；相比第一次调整，第二次的变革力度要大一(yī)些。此(cǐ)次改革后(hòu)，有约6%的份额向新(xīn)兴市场和发(fā)展中国家转移，特别是中(zhōng)国(guó)份额(é)占比从3.996%升至(zhì)6.394%，排名从(cóng)第六(liù)位跃居第三(sān)位，仅(jǐn)次于美国和(hé)日(rì)本，同时，巴西、俄罗斯、印度都上升到前十位。但值得注意的是，2010年的份额结(jié)构调整是在两个欠(qiàn)发达的欧洲(zhōu)国家向新兴经(jīng)济体转移份额(é)实现的(de)，美国的投票权依然稳定在16.8%，也就是说继续(xù)保(bǎo)持(chí)着超过15%的重大决(jué)策(cè)否决权(quán)。

作为每5年进行一次(cì)份(fèn)额总检查的既定动作，去年年底IMF理事会以92.86%的(de)赞(zàn)成票批准了增加份额的决议，根据决议，成员国将以50%等比例提高各自缴纳的份额，并(bìng)在2024年年(nián)底之前完(wán)成，由此(cǐ)，IMF的总份(fèn)额(é)资源将达(dá)约9600亿美元，相当于提(tí)高至(zhì)7157亿SDR。的确，除了自身的“粮仓”有所充盈外，过(guò)去两年中以美联储为首的发(fā)达国家中央(yāng)银行采取了强力度的(de)货币紧缩政策，带动了全球利率的上升，随之(zhī)而来的(de)全(quán)球融资条件紧缩，又提高了融资(zī)成本，加剧了(le)国际金融市场动荡，全球高通胀和高债务风险不断(duàn)演化，给(gěi)发展中(zhōng)经济体(tǐ)和低收入国(guó)家的金(jīn)融(róng)稳(wěn)定性带来严(yán)峻挑战。在这一背景(jǐng)下，IMF增资有助于满足成(chéng)员国的融资需求，提(tí)升(shēng)对全球经国际货币基金组织份额制亟待改革济(jì)及脆(cuì)弱国家(jiā)经济增长(zhǎng)的支持能力。但值得强调的是，本次份额的(de)变化只是表现为成员国的(de)无差别增资，尚未涉及份额重新(xīn)分配和份额(é)公式调整等议(yì)题，而这些敏感问题的解决，国(guó)际舆论寄希望于下一轮份额的总检查。

事实上，距离2010年的份额调(diào)整，时间上已经过(guò)去了14年之(zhī)久，其间全球经济格局发生了巨大(dà)变化，不同经济体的经济(jì)力(lì)量格局也远非以前，按照现有IMF份额公式，目前IMF成员国的代表性(xìng)存在被高估或低估的情况，其中(zhōng)，代表性被低估的成员国(guó)占成员国总数的41%，主(zhǔ)要是新兴市场和发展中国家，具体说来至少25个成员国(guó)存在经济实力(lì)和在IMF中的(de)话语权和代表性严重不(bù)匹(pǐ)配的矛盾。另一方面，虽然(rán)IMF几轮(lún)增资后发(fā)展(zhǎn)中国家的基本票权总体上得到扩张(zhāng)，但随着增资扩股(gǔ)的实(shí)施，基本票权的(de)占比却从最初的11.3%降到目(mù)前的5.5%，如此低(dī)微占比使表面上代表公平分配的(de)基(jī)本票权在决策时(shí)几(jǐ)乎毫(háo)无意义；而最(zuì)为重要的是，论整体票权，发达国家在IMF中占比(bǐ)依然要比新(xīn)兴市场国家高出15.4个百分点(diǎn)，其中美国所拥有的投票权比重依然确保了它对最重大事务的“一票否决”权，同时美欧加(jiā)起来的票(piào)权比(bǐ)重超过了30%，同样对重大事务可行使“一票否决”权。

尤其不得不(bù)面对的是，在IMF的治理结构中，作(zuò)为最高决策机构(gòu)理事会的掌控(kòng)人，长期由美国公民或欧洲国家公民出任，而在少数发(fā)达国家(jiā)拥有“一票(piào)否决”权的前提下(xià)，想要彻底颠覆美(měi)欧公(gōng)民把持 IMF头(tóu)把交椅的传统制度几乎没有任何(hé)可能，屁(pì)股决定脑袋，IMF份额的调整要让(ràng)部分发达国家割(gē)肉放血(xuè)，仅在IMF决策层面就很难(nán)启动；另外，按照美国财(cái)政部助理部长埃德温(wēn)·杜鲁(lǔ)门计算，即便是最应该提高份额的25个国家份(fèn)额增幅只满足一半的目标(biāo)，美国在(zài)IMF中的投票权占比将降至(zhì)15%这个临界(jiè)线附近，对此，美国绝对会行使“一票否决”权，表面上看起来十分美(měi)好的改革也必然(rán)泡汤。

显然，IMF的份额变革(gé)不可能快速到位，而只能采取结(jié)构化的渐进方(fāng)式。首先，作为影响份额票权的重要变量，GDP的测(cè)量(liàng)可以由混(hùn)合计算改为单独由购买力平价计算，发展中国家因此可以增加票(piào)权(quán)比重(zhòng)的5%左右，在(zài)此基础上可以(yǐ)对(duì)其他变量(liàng)得(dé)分展(zhǎn)开增减调整，如降低开放(fàng)度(dù)、国(guó)际储备(bèi)的得分，新增成员国的收支失衡程度(dù)和人口因(yīn)素，进一步适(shì)度增大新兴市场国(guó)家的份额(é)票比例，且上述结(jié)构性变化也并没有破坏发达国家的底线从而具有可行性。同样的温和改革方式也可运用在对IMF投(tóu)票表决(jué)机制的简(jiǎn)化层面(miàn)，基本(běn)思路是，除了最重要事务需(xū)要全体一致通过外，其他重要(yào)事项统(tǒng)一采用(yòng)70%有效(xiào)多(duō)数通过，取消85%有(yǒu)效(xiào)多数(shù)通(tōng)过的表决方式，这看起来取消了“一票否决”权，但(dàn)美国若持异议照样可以(yǐ)联合G7成员国(guó)行(xíng)使30%以上的否决权；此外，所有要求70%多(duō)数票的决议都应采(cǎi)取双(shuāng)重投票制(zhì)，即既需要投(tóu)票权(quán)超过总投票权的70%，同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量(liàng)的60%，以真正(zhèng)实现成(chéng)员国的主权平等。如此推动方式不仅让不同国家均有(yǒu)条件地获得(dé)否决权，更容易让不同的利益集团在变革(gé)面前达成妥协并相向而行。

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