产业结构视角下区域债务化解展望

　　摘要

　　在我国城镇化和工业(yè)化持续推进(jìn)的(de)过(guò)程中(zhōng)，城投企业债务规模快速增长，中央(yāng)及地方政府对城(chéng)投债务规模的持续增长高度(dù)重视，如何妥善化解地方政府债务(wù)成为重要议题。本文从城投企业(yè)债务化解(jiě)的中长期视(shì)角出发，以产业结构作为分析重点，通过分(fēn)析(xī)我国东西部地区在不(bù)同特(tè)征的(de)产(chǎn)业结(jié)构(gòu)下，在区域税源结构、税源稳定性(xìng)和(hé)税源增长潜力等方面的差异，并(bìng)结合不同(tóng)区域未来(lái)发(fā)展定位和动力，对我国东西部地(dì)区城投债务化解路径进行展望。

　　关键词

　　产(chǎn)业(yè)结构　区域债务　债务化解(jiě)

　　引言

　　地方政府是区域基础设施投资建设的责任主体，自分税制(zhì)改革(gé)以(yǐ)来，地(dì)方城投企业(yè)成为区域基础(chǔ)设施建设的主要投融资主体(tǐ)。同时(shí)，地方城投企业债务（以下简称“城投债务(wù)”）规模也(yě)快(kuài)速增(zēng)长。中央及地方政(zhèng)府对城投债务规模(mó)的增长高度重视，妥善化解(jiě)城投债务成为重要议题(tí)。

　　从中长期来看，城投债务所产生的资产(chǎn)以无直接收益的基(jī)础设施为主，此类(lèi)资产最(zuì)终创造的收益包括当地(dì)企业无(wú)偿使用基础(chǔ)设施而获得的利润(rùn)（以税收为主）及(jí)区(qū)域资产(chǎn)的增长（以土地(dì)为主）。考虑到我国近年来城镇化进程放缓、人口老龄化加速及(jí)少(shǎo)子化现象加剧(jù)导致的房地(dì)产市场(chǎng)低迷、土地财政收入持续下降等问题，持(chí)续(xù)多年的土(tǔ)地财政模式(shì)或将有所调整，通过区域产业可持续发展带动税收收入良性增长或将成为中长期区域债务化解的基石(shí)。

　　我国不同地(dì)区1基于差异化的(de)区域资(zī)源禀赋、区位环境、人口要素和外部政策等因素，经过多(duō)年来的(de)产业(yè)发展历程，形成了差异化的区域产业格局。东部地区在经济(jì)发展水平和工业(yè)化进程方面走在全国前列，并在融(róng)入全(quán)球市场的过程中实现了产业升级和先进产业聚集，也将(jiāng)在未(wèi)来继(jì)续发挥我国经济“第一梯队”的(de)引领作用。而发(fā)展进程相对缓慢的西(xī)部(bù)地区现阶段产业(yè)动能和未来功能(néng)定位主(zhǔ)要(yào)依托(tuō)国(guó)家在基础设施建设和能源资源类产业上的投(tóu)资引领，在产业(yè)结(jié)构和发展定位方面具有明显区别于东(dōng)部地区的特(tè)征。

　　本文基于东西部地(dì)区在产业结构方面存在的区(qū)域性(xìng)差异和不同的区域发展特征，从东西部地区城投(tóu)债务(wù)现状及区域债务压力差异出发，结合产(chǎn)业结构差异可能对区域(yù)税收产生的影响，浅析东西部地区中长期债务(wù)化解路径。

　　城投债务现状及(jí)区域债务压力

　　地方(fāng)政府(fǔ)是区域基础设施投资(zī)建设的责(zé)任主(zhǔ)体。分税制改革后，中央及地方政府(fǔ)之间(jiān)的事权和财权重新划(huà)定(dìng)，地方财政(zhèng)可支配的税收占比大幅下(xià)降，但地方政府仍需保持区域经济的稳定发展。地方政府在大量公(gōng)共基础设施建设项目上(shàng)所面临的财政(zhèng)支出压力凸显。在多重(zhòng)因(yīn)素影响(xiǎng)下，以地方融资平台为发(fā)展起点的城投(tóu)企(qǐ)业出现，并(bìng)成为地方基础设施投资建设的重要主体。在我国城镇化进程持续推(tuī)进的过程中，城投企业债务规模也快速增长。以(yǐ)城投债券存续发行主体为统计口径(jìng)，截至2023年末，我国发行城投债的企(qǐ)业共2729家2，有息债务合计约48.00万亿元。

　　分区域来看，截至(zhì)2023年末(mò)，东部地(dì)区整(zhěng)体城投债务规模(mó)占到全国城投有(yǒu)息债务的一半左右。但从负债率(lǜ)、债务保障倍数和区域(yù)非标风险事件(jiàn)三个维度来看，城投债务总(zǒng)量最大的东部地区表现却相对较优(yōu)，具体表现(xiàn)为：第一，截至2023年末，全(quán)国全口径(jìng)政(zhèng)府负债率3为(wèi)72.71%，东(dōng)西部地区平(píng)均负债(zhài)率分别为69.40%和78.54%，债务总量规模相对较小的西部地(dì)区平均负债率高于全国平均水平5.83个百分点。第二(èr)，2014—2023年，东西部地区税收收入对城投有(yǒu)息债务的覆盖倍数均呈下(xià)降趋势，但东部地区税收收入对城(chéng)投企业有息债务的覆盖(gài)倍数相(xiāng)对西部地区较高(gāo)。第三，2018年以来(lái)，涉(shè)及非标风险事件(jiàn)的城投企业中，约80%集中在(zài)西(xī)部地区(qū)，东部地区不足5%4。

　　信用债化解遵循(xún)“债务—资产(chǎn)—收益—还本付息”的基本逻辑。而对于地方政(zhèng)府(fǔ)而(ér)言，其债务形成的资产以无(wú)直接收(shōu)益的基础设施为(wèi)主，此类资产最终创造的收益包括(kuò)当地企业无偿(cháng)使用基(jī)础(chǔ)设施而获得的利润及区域资产的增长。因此，税(shuì)收收入(rù)和土地出让(ràng)收入是地方财政最主要的两项收入来源。但近年来，土地财政收入持(chí)续削减，持续多年的土地财政模式难以为(wèi)继。通过区域(yù)产业(yè)可持(chí)续发展带动税收收入(rù)良性增长，或将(jiāng)成为中长(zhǎng)期区域债(zhài)务化解的基石。研究对比东西部地区产业结构(gòu)的特征，对我们判断区(qū)域中长期债务化解(jiě)能力和方式或将有所启示。

　　东西部产业结构对比5

　　税(shuì)收收入是(shì)地方一般公共预算收(shōu)入的重要来源，也是地方政府债(zhài)务化(huà)解的重要支撑，而区域产(chǎn)业(yè)结构差异通过税源结构、税源稳定(dìng)性和税源增长潜力三方面对区域税收收入产生(shēng)影响。

　　（一）区域税源结构

　　受区域资源禀赋(fù)等因素影响，西部地区主要工业品以能源资源及初级产品加工为主，产品的(de)经济附(fù)加值(zhí)相对较低；东部地区制造业占比高且多为深加工、高技(jì)术工(gōng)业品。

　　以农业为主的第一产业的创税能力很弱，第二、三产业是区域税收的主要来源，三次产业结(jié)构决定了区域税源结构。2022年(nián)，我(wǒ)国实现国内生产总(zǒng)值(zhí)（GDP）121.02万亿元，三次产(chǎn)业占比为7.3∶39.9∶52.8。分区域来看，东部地(dì)区三次产业(yè)占比为4.6∶39.3∶56.1，第三产(chǎn)业占比高于(yú)全国(guó)平均水平，并且(qiě)东部地区贡献了全国一半以(yǐ)上的第二产业和第三(sān)产(chǎn)业生产总值；西部地(dì)区三次产业占比为11.4∶39.9∶48.7，产业发展进程(chéng)相对较慢。

　　一般来说，加工层次较深的工业产品获得更高的溢价，其(qí)较高(gāo)的经(jīng)济附加值可提供更高的税收收入。2022年，东部地区大(dà)部分省份规模以上(shàng)制造业对工业总产值的贡(gòng)献度高于全国平均水平；而西部地区大部分省份则低于全产业结构视角下区域债务化解展望(quán)国平均水平，采矿类及能源供应类行业产值占比(bǐ)相(xiāng)对较(jiào)高。基于此，西部地区主要工(gōng)业产品以原(yuán)煤(méi)、天然气(qì)等资源类产品，以及原(yuán)盐、成品糖(táng)等初级产品为主(zhǔ)，加工能(néng)力相对薄弱(ruò)，产品的经济附加值不高，资源优势(shì)难以形成经济优势；而东部地区的机床、汽车和(hé)手机(jī)等加工程度较高、技术含(hán)量较高的工业品产量所占比例(lì)较高。

　　（二）区域税源稳定性

　　西部地区支柱产业以能源开采和资源加工为主，支柱产业集中度较高；东部地区第二产业以制造业为主，产业发展相对较为均衡。在国家节能(néng)减排和环保(bǎo)治(zhì)理(lǐ)的监管背景下，产业(yè)能耗明显较高(gāo)的西部(bù)地区面临较大的产业转型压力，或对该(gāi)区域税(shuì)收的稳定(dìng)性(xìng)产(chǎn)生影响。

　　区域(yù)支柱产业对区(qū)域(yù)经济发展和就业有重(zhòng)要的(de)带动作用，但对某一支柱产(chǎn)业的过度依赖也有(yǒu)可能造成区域产业结(jié)构(gòu)单一(yī)、整体(tǐ)经济发展易受某一(yī)行业政策或(huò)市场环境波动的冲击(jī)，因(yīn)此，支柱产业的带动作用和产业协同发展(zhǎn)的平衡关(guān)系尤为重要。从东(dōng)西部主(zhǔ)要省份支柱(zhù)产业构(gòu)成来看，西部地区支柱产业以煤炭、石油、天然气的开采加(jiā)工，以及有色、黑色金属的开发和加(jiā)工(gōng)等(děng)为主，支柱产业的集中度较高(gāo)；东部地区第二产业以制造业(yè)为主，产(chǎn)业发展相对较为(wèi)均衡。

　　西部地(dì)区支(zhī)柱(zhù)产业属于能源或资源消耗型的传统产业，产业发展依托于当地化石、生物和(hé)矿产等资源(yuán)，持续的产业发展对西(xī)部地区的土地(dì)、能源、矿藏以及生(shēng)态环境的影响较大，且这类产业具有高耗(hào)水、高耗能、高污染等特点，易(yì)造成区(qū)域水资源、大气环境、固废处理等方面的(de)治理问题。此外，从过往能源及资源开采型城市的发展(zhǎn)变(biàn)迁来看，区域在过度开采后面临的资(zī)源枯竭问题和后续产业接续问题也应提前布局。上述(shù)问题对西(xī)部地区区域税收的稳定(dìng)性有较大影响。

　　（三(sān)）区域(yù)税(shuì)源增长潜(qián)力

　　东部地区目(mù)前(qián)已(yǐ)形成了代表国家先(xiān)进制造业的产业集群，在高新技(jì)术产(chǎn)业培育、上市公司集聚及劳动力吸引(yǐn)等方面均具有相对优势，可对产业链相关企业形成正向的辐射作用，进(jìn)而促(cù)进产业聚集发展。但西部地区相(xiāng)对较低的平均工资(zī)对企业(yè)来(lái)说意味(wèi)着用人成本的优势(shì)，在承接产业转移(yí)方(fāng)面具有一定(dìng)吸引力。

　　国家经济高质量发展需要新动能，区(qū)域税收增长潜力主要受增量端影(yǐng)响(xiǎng)。高新技术产业是(shì)国(guó)家(jiā)产业未来发展的(de)重要动力，代表了先进的生产力；上市公司一般为(wèi)行业内领先企业(yè)，对产业(yè)链(liàn)发展起到辐射带动作用。此外，而劳动力(lì)薪(xīn)酬差异(yì)将带动就业人口流(liú)动，从而(ér)为区(qū)域产(chǎn)业发展提供(gōng)生产力要素支持。

　　东部地区目前已形成了代表国家先(xiān)进制造业的(de)产(chǎn)业集群，以国家级(jí)高新(xīn)区(qū)为例，其(qí)所代表的国家级先(xiān)进产业涵盖新能源、装备制(zhì)造、生物医药及电子信息等，为区域(yù)产业聚集和发展提供了动力。截至(zhì)2024年5月末，我(wǒ)国国家级高(gāo)新技术开发区总(zǒng)数(shù)为168个，超过(guò)40%分布在东(dōng)部地区(qū)，其中江苏、广东和山东省分别拥有17个、14个和13个，西部地区除四川和陕(shǎn)西省数量较多外，大部分产业结构视角下区域债务化解展望省份的数量为(wèi)1~2个。

　　技术创新是产业结构调整与升级、增长方式转变的(de)重要驱动(dòng)因素。从国际先进经验来(lái)看，推动附加值(zhí)高、能源(yuán)消耗低的新兴产业发展，可(kě)以为经(jīng)济增(zēng)长提供新的动力。2023年，全国研发支(zhī)出(chū)占GDP的比重为2.64%，大部分东(dōng)部地区省份在年度研发支出方面保持较高水平，而大部分西部地区省份均低于全国平均(jūn)水平(píng)。

　　东部地区上市(shì)公司数量和市值相(xiāng)对较高，优质上市公司作为产业链核心(xīn)，可对产业链相关企(qǐ)业形成正向的辐射作用，进而促进产业聚集发展。截至2024年6月13日(rì)，东部地区A股上(shàng)市(shì)公司共(gòng)3844家，总市值为60.95万亿元，按市值排序的前五大行(xíng)业(yè)分别为货(huò)币金融服务、计算机通信和其他(tā)电子设备制造业、电气机械和器材制造业、专用设备制造业、软件和信息技术服务业(yè)；西(xī)部地区A股上市公司共623家，总市值为10.21万亿元，按市值排序(xù)的(de)前五大行业分别为(wèi)酒、饮料和精(jīng)制茶制造业(yè)、化学原料和化学制品制造业、医(yī)药制(zhì)造业、电气机械和器材(cái)制(zhì)造业、有色金属冶炼和压延加工行业。

　　地(dì)区工资水平差异与劳(láo)动(dòng)力流动产生的聚集效(xiào)应相关。一方面，先进技术产业通过(guò)比较优(yōu)势可获得(dé)较高的企业利润，从而带动(dòng)员工薪资(zī)的提(tí)升，吸引(yǐn)更多高技(jì)能(néng)劳动力的流入，伴随劳动力要素的流动进一步(bù)提升区域产业的(de)聚(jù)集程度；另一(yī)方面，相对较低的平均(jūn)工资对企业(yè)来说意(yì)味着更具(jù)优势的用人成本，在承接产业转(zhuǎn)移方面具有一定吸(xī)引力。2023年，东部地区在城(chéng)镇私营(yíng)及非私营单位的工资(zī)水(shuǐ)平都明显高于全国平均水平(píng)，但增速方面呈(chéng)现出差异(yì)收窄的趋(qū)势。

　　东西部城投(tóu)债务(wù)风(fēng)险化解展望(wàng)

　　（一）东部(bù)地区(qū)化债展望(wàng)

　　东部地区城投企业(yè)债务体量虽然相对较大，但其产业发展进程相对领先，以服务业为主的第三产业总(zǒng)产值相对较高，因受自然条件的约束较少，税源基础相对较好。化债具体(tǐ)路径包括：

　　第一，作为我国高质量发展的(de)“第一梯队”，凸显产业集聚发展(zhǎn)优势。可进一步聚集(jí)资本、技术等要素，通过城(chéng)市群方式形成梯度产业的辐射，促进区域协同发展；在全球(qiú)化(huà)的(de)格局中，打造世界(jiè)级(jí)产业(yè)集群，在(zài)高新(xīn)技(jì)术产业、高端装备制造等国家战略产业中提(tí)升竞争(zhēng)力，持续提(tí)升自(zì)身(shēn)产业创税能力。

　　第二，依托产业发展优势，加速城投转(zhuǎn)型发展。东部地区产业资源具(jù)备相对优势(shì)，通过参与股权投资方式实现自身转型和(hé)促进地方产业经济发展是其合理选择6；走在前列的产业投资类国企或可率先剥离政府融资平台功能，不(bù)再依赖政府信(xìn)用(yòng)，转而通过自身实力完成(chéng)市场化运营。

　　第三，防范短期债务偿付风险(xiǎn)，完善债务应急体系。相关政府部门需加强沟通协调(diào)，利用好中央再融资债券等政策工具以及金融机构超长期贷款等金融工具，统筹做好一揽子化债方案(àn)。

　　（二）西部地区化债展(zhǎn)望(wàng)

　　针对(duì)西部地区现阶段相对较高的(de)债(zhài)务(wù)压力，在国家持续推进西部大开发的政策支持背景下，西部地区在债务风险化解方面，可结合自身(shēn)资源特征(zhēng)采(cǎi)取多种(zhǒng)措施。

　　第一，承接东部地(dì)区产业转移，提升区域创税(shuì)能力。可利用国内分工调整、东部沿海产业向西部转移的(de)机遇，开展产业精准招商，切实提升(shēng)区域营商环(huán)境，加(jiā)强政策保障，主(zhǔ)动承接东部产业转移，提升区域创税能力，并在产业转移过(guò)程(chéng)中实现自身产业结构调(diào)整和优化。

　　第二，谨慎考(kǎo)量自身偿债(zhài)能力，控制区域城(chéng)投债务增(zēng)长速(sù)度。西(xī)部地区城投平(píng)台不宜大规模超前举债(zhài)进行投资建设，应更加严格审慎地对地(dì)方建设项目进行审核和论证，充分考虑自身债务(wù)承担能力和后续资(zī)金平衡的实现(xiàn)预期，加(jiā)强投后管理(lǐ)。同时，在融资渠道方面，不(bù)过度依(yī)赖于城(chéng)投企业债务融(róng)资，在完善市场机制的前提下，引入更多社会资本参与或提升股权(quán)类投(tóu)资占比，防范过度举(jǔ)债引发的债务隐患和风险。

　　第三，结(jié)合监管政策要求和(hé)地方实际，营造(zào)稳定(dìng)的区(qū)域融资环境。应在地方政府指导下加强与银行的合作，通过债务重组等(děng)方式使刚性兑付软着陆，避(bì)免刚性债务出险对(duì)区域融资(zī)环境造成冲击。

　　注：

　　1．本文将按照国家(jiā)统计局对我国区域的(de)划分标准，将(jiāng)全国31个省（直辖市及自治(zhì)区）分为东部地区（北(běi)京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建(jiàn)、山东、广东、海南）、中部(bù)地(dì)区（山西、安徽、江(jiāng)西、河南、湖北、湖南）、西部地区（内蒙(méng)古(gǔ)、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）。

　　2．统(tǒng)计口径为(wèi)Wind城投债全部发(fā)行人，有息债务合(hé)计未剔除母子公司财(cái)务数(shù)据重叠部分，下同。

　　3．全口径政府债务为(wèi)地方政府债务余额及地方发债城投企业有(yǒu)息债务合计。

　　4．详见联合资信于(yú)2022年11月发布(bù)的《城(chéng)投企业非标风险(xiǎn)事件实证分析》。

　　5．本部分(fēn)数据(jù)主(zhǔ)要给予国家(jiā)统计(jì)局发布的(de)《中国统(tǒng)计年(nián)鉴》及(jí)各省发布的省级统计年鉴，最新数据节点均为2022年。

　　6．详见(jiàn)联(lián)合资信于2023年11月发(fā)布的《东西部地区城投企业(yè)股权投资转型分析》。

　　◇ 本文原载《债券》2024年8月(yuè)刊

　　◇ 作者(zhě)：联合资信　丁继平　陈婷　杜晗

　　◇ 编(biān)辑：刘爽　杨馥竹　鹿宁(níng)宁

责任(rèn)编辑：赵思远(yuǎn)

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